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Por: Laila Rapeport
El domingo 24 de octubre en Argentina se realizarán las elecciones legislativas, donde se renovará la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado. Como dicta el Artículo 22 de la Constitución Nacional, los ciudadanos gobiernan a través de sus representantes. La representación política ha sido teorizada de diversas maneras: como una semejanza de los gobernantes con los gobernados, como una elección periódica que realiza el pueblo, e incluso como una responsabilidad, pero siempre quiere decir hacer presente a alguien que no está. El politólogo italiano Giovanni Sartori (1992) identifica una serie de problemas que se presentan en la actualidad sobre la representación. Tres de estos son relevantes en relación con la Argentina debido a las particularidades de su sistema electoral, más en un año en el cual nos encontraremos con estos en el cuarto oscuro.
En principio la escala de la representación presenta un conflicto. Cuanto más aumenta el electorado cuesta más ver quién está representado, es decir que podemos preguntarnos si todavía tiene sentido afirmar que cada uno está representado. El Congreso argentino es “territorialmente desproporcionado” (Samuels y Snyders, 2001), esto significa que sufre malapportionment, una sobretasa de representación de votantes distribuidas en distintas unidades geográficas. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires en cada elección renueva 35 bancas de un total de 127, que representan un 27% del total de bancas, pero en este distrito se encuentra el 37% del electorado argentino. ¿Esto se aleja del principio democrático? Todos los sistemas electorales tienen algún criterio de ponderación del voto, que implican un refuerzo de la representación para algunos ciudadanos, según su localización territorial, y una depreciación para otros (Reynoso, 2004).
En la Argentina la Constitución Nacional en su Artículo 45 dicta que “el número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar, pero no disminuir la base expresada para cada diputado.” Si bien la Constitución Nacional fija una actualización del número de diputados y senadores luego de cada censo, esto nunca se ha cumplido. Dependiendo de la provincia resulta que conseguir una banca es más o menos sencillo. Por ejemplo, Reynoso calcula que en 1995 se necesitó en Buenos Aires 14 veces la cantidad de votos que para elegir un diputado de Tierra del Fuego.
La desproporción se consolida con la ley 22.847, que determina que en la Cámara de Diputados ninguna provincia puede tener menos diputados que en el período 1973-1976 ni menor a 5 diputados. En el caso del Senado es distinto, al ser el malapportionment una característica intrínseca de esta institución, debido a que representa unidades territoriales: hay 3 senadores por cada provincia y 3 por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La relación representativa está sometida a crecientes tensiones y también lo está el hilo que vincula a los representantes con sus presumibles representantes. Sin embargo, para el politólogo italiano mientras la representación se siga considerando como un dispositivo protector que condiciona y delimita el poder arbitrario del Ejecutivo, podremos afirmar que la representación mantiene su sentido.
En segundo punto, Sartori problematiza el criterio territorial de reparto del electorado que adoptan los sistemas representativos. Por lo tanto, se pregunta: ¿qué es lo que se representa a través de una canalización territorial? Sartori explica que podría darse otro tipo de representación, cómo técnica o funcional, pero que conllevan otros problemas en los países que lo han adoptado, tales como Francia o Italia en los años cincuenta.
El politólogo argentino Diego Reynoso explica que los Estados democráticos y federales son bicamerales. Intentan combinar dos criterios de representación diferentes: el principio democrático y otro principio para los requerimientos del federalismo. Si bien el primero supone un voto por cabeza, el segundo supone igualdad de representación para cada sub-unidad. Las cámaras bajas tienden
a estar guiadas por el principio democrático, mientras que las cámaras altas tienden a estar territorialmente orientadas.
En Argentina el criterio territorial desproporcionado en el Congreso causa un sesgo partidario para el Partido Justicialista y en menor medida para la Unión Cívica Radical (Malamud y De Luca, 2015). Podríamos reformular esta tesis para actualizarla al bicoalicionismo actual: Juntos por el Cambio y el Frente de Todos al ser las coaliciones mayoritarias del sistema de partidos, no tendrán altos costos de ingreso al Congreso. No será así para el Frente de Izquierda, por ejemplo, que este año perderá sus dos únicas bancas. Esto es, entre otras cosas, debido al malapportionment, el umbral efectivo y la distribución geográfica del electorado.
El umbral efectivo es el porcentaje mínimo de votos que un partido debe recibir para ser electo y resulta de la combinación de la fórmula electoral con la magnitud del distrito.
La distribución geográfica del electorado es consecuencia de intentos deliberados para influenciar resultados, como también por el gerrymandering que es una forma de malapportionment, o de una combinación demográfica. Igualmente, su resultado es que la misma cantidad de votos puede obtener diferente representación si se encuentran concentrados en lugar de dispersos.
Como en las elecciones presidenciales el territorio constituye un distrito único, no hay efecto de malapportionment ni de la distribución geográfica del electorado. Estas elecciones después de la reforma constitucional de 1994, con la inclusión del balotaje condicionado, buscan disminuir la fragmentación electoral mediante la obtención del 45% de los votos o el 40% más una diferencia de 10% con el segundo candidato.
Las elecciones para el Senado se dan en las provincias, dónde se eligen tres senadores por distrito. Los tres senadores son electos por un sistema de voto limitado, el máximo de legisladores que puede conseguir una lista es de dos. El umbral efectivo varía de acuerdo al rendimiento, siempre dos listas obtienen representación por cada provincia. Còmo el malapportionment es una característica del Senado, Malamud y De Luca ilustran la problemática con este dato: “cada senador de la provincia de Buenos Aires representa alrededor de cuatro millones de habitantes, mientras que cada senador de Tierra del Fuego lo es por cada 40,000”. Es decir que las provincias con menos población son quienes están más representadas. La distribución del electorado juega un rol clave. Los distritos pequeños y menos competitivos son proclives a votar por el Partido Justicialista, lo que causa que tengan una sobrerrepresentación desproporcionada en relación a la proporción de votos.
Los diputados nacionales son electos mediante listas partidarias plurinominales cerradas y bloqueadas. A diferencia del Senado los distritos varían en magnitud, por eso la ley establece que la representación debe ser proporcional utilizando la fórmula electoral D'Hondt, con un umbral legal del 3% del padrón. El umbral efectivo es notablemente más alto, ya que veinte distritos son pequeños, dos medianos y sólo dos son grandes, entonces la mayoría de los distritos en la práctica funcionan como un sistema mayoritario. El malapportionment acentúa la desproporción, ya que los distritos mayoritarios obtienen un premio respecto a los más proporcionales (Calvo, et al., 2001).
Reynoso hace el trabajo de calcular la distribución de escaños si se siguiera el criterio democrático de asignación por distrito electoral. Sus resultados muestran que la provincia de Buenos Aires debería tener 90 bancas, mientras que en la actualidad está subrepresentada al poseer 70. En cambio, las provincias sobrerrepresentadas debido a la ley 22.847 cómo Tierra del Fuego o Santa Cruz deberían de tener solamente un diputado.
Estos tres rasgos -umbral efectivo, malapportionment y distribución geográfica del electorado- hacen al sistema electoral complejo. Como concluyen Malamud y De Luca, puede decirse que el Senado constituye un mecanismo estable y predecible para repartir las bancas, a diferencia de las elecciones presidenciales que descansan en la contingencia o en factores demográficos, y la Cámara de Diputados, que descansa en factores geográficos y distritales. La sobrerrepresentaciòn trae aparejadas consecuencias de corte partidario importantes. El sistema político tiene altos costos de ingreso para partidos políticos pequeños y nuevos actores políticos debido a estos rasgos.
En último lugar, para Sartori la representación partidista trae un dilema. Los ciudadanos son representados mediante los partidos y por los partidos, entonces, ¿a quién le teme más el legislador? En la Argentina tenemos que decir que los legisladores le temen más al partido. Esto se identifica claramente con el alto porcentaje de disciplina partidaria que hay en ambas cámaras del Congreso. Como estudia Andy Tow, hacia septiembre de 2020, la disciplina partidaria en la Cámara de Diputados alcanzaba un 93%, contra un promedio de 82% en los últimos 10 años. De manera análoga en el Senado la disciplina partidaria alcanzó un 94% en 2020, contra un promedio de 81% en los 10 años anteriores.
Los motivos de tal disciplina son diversos y han sido explicitados por Mark Jones (2001). La cúpula partidaria controla los procesos de nominación de candidatos, los recursos que tienen los políticos a su disposición, etc; los individuos llegan a sus bancas por el partido político. Incluso Jones agrega un factor personal e histórico donde se describe cierto arraigo de la identidad política en la identidad del legislador, con lo cual ser expulsado del partido implica consecuencias más allá de la trayectoria futura.
En conclusión, la representación en el sistema electoral argentino está definido con un criterio territorial. “De fábrica” este criterio genera algunas desproporciones, que a priori podrían parecer negativas. Sin embargo, debemos tener en cuenta que algunas provincias no contarían en la política nacional si se respetará a rajatabla el principio democrático. Esto construye un dilema: como norma no es aceptada de manera democrática, pero funcionalmente hace viable un orden representativo territorialmente.
A su vez la representación en el sistema electoral trae consecuencias para la representación político-partidaria. Los nuevos actores deben entrar en los partidos mayoritarios para sobrevivir, siendo que estos tienen una ventaja en los distritos menos competitivos que les permite tener una sobrerrepresentación en el Congreso. Los candidatos se insertan en una lógica de disciplina partidaria rígida dónde queda claro que quién está más representado es el partido político, y no la ciudadanía.
Bibliografía
Sartori, Giovanni. 1992. Elementos de Teoría Política, Madrid, Alianza editorial, capítulo 11: Representación: 225-242.
Jones, Mark P. 2001. “Carreras políticas y disciplinas partidarias en la Cámara de Diputados argentina”, POSTData número 7: 189-230.
Calvo, Ernesto, Szwarceberg, Mariela, Micozzi, Juan Pablo y Labanca, Juan Facundo (2001), “Las fuentes institucionales del gobierno dividido en la Argentina: sesgo mayoritario, sesgo partidario y competencia electoral en las legislaturas provinciales argentinas”, en Calvo, Ernesto y Abal Medina, Juan Manuel (eds.), El federalismo electoral argentino. Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en Argentina, Buenos Aires, Eudeba-INAP, pp. 53-98.
Diego Reynoso . (diciembre 2004). Bicameralismo y sobre-representación en Argentina en perspectiva comparada. Revista SAAP, Vol. 2, Nº1, 69-94.
Constitution Nacional Republica Argentina, 1994.
Andy Tow . (27 de sep de 2020). Disciplina y conformidad en el Congreso de la Nación. 28/02/2021, de Abro Hilo Sitio web: https://www.abrohilo.org/post/disciplina-y-conformidad-en-el-congreso-de-la-naci%C3%B3n