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Por Iñaki de Velasco e Ignacio Orlando
Comité de Agenda pública
Palabras clave: Coparticipación Federal de Impuestos, Distribución de fondos, Fondos públicos, CABA, Congreso Nacional.
Mucho se ha hablado últimamente acerca de la quita de fondos de la coparticipación a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sin embargo, antes de entrar de lleno en la problemática que esto presenta, es válido preguntarse: ¿Qué es la coparticipación y qué rol ocuparon los gobernadores en la ratificación parlamentaria de la medida?
La Coparticipación Federal de Impuestos es el sistema que coordina, en la República Argentina, la distribución de la recaudación tributaria nacional entre el Estado Nacional y sus respectivas jurisdicciones. La misma adquirió rango constitucional a partir de la reforma de la Carta Magna en 1994, la cual en su art. 75 inc. 2 establece que:
“(…) Las contribuciones previstas por este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuara en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de Origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso (…)” (Constitución Nacional Argentina).
En suma, el sistema de coparticipación se encuentra regulado por la Ley N° 23.548, la cual fue sancionada en 1988, durante el gobierno radical de Raúl Alfonsín. También existen distintos regímenes especiales vinculados a determinados impuestos que cuentan con sus propias reglas de distribución. Tal es el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA) así como del impuesto a los combustibles o el gravamen que alcanza a los bienes personales, entre otros. Lo interesante de la mencionada legislación es que establece que tanto la Ciudad como Tierra del Fuego (quienes en el momento de la sanción de la norma no eran autónomas) recibirán fondos directamente de parte de Nación. Esto fomenta la arbitrariedad en el manejo de los recursos y atenta contra la supuesta automaticidad e imparcialidad que plantea el sistema.
Otro dato de color es que la propia Constitución Nacional, en su disposición transitoria sexta, insta al Estado federal y a las provincias a establecer un nuevo régimen de coparticipación federal antes del año 1996. 24 años después de dicho plazo, la Argentina sigue sin tener una nueva ley de coparticipación y los cambios en la distribución de fondos se establecen por decretos o por acuerdos fiscales entre Nación y las respectivas jurisdicciones.
Explicado el concepto de coparticipación y su respectivo marco normativo, resulta relevante explicar la distribución de fondos que esto implica. Existen dos tipos de distribuciones: la distribución primaria que consiste en todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las provincias en su conjunto. Por otro lado, la distribución secundaria implica la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas (es decir que dispone los porcentajes que recibe cada provincia del total de recursos que la Nación gira a los Estados subnacionales).
Tal como se ha mencionado anteriormente, la actual ley que regula el sistema ha quedado obsoleta y es necesario sancionar una nueva. Los constituyentes del 94´ lo sabían y por eso lo exigieron en la disposición sexta de la Constitución. Sin embargo, debido al enorme esfuerzo político que implicaría sancionar una nueva ley convenio, ya que dicha norma debe ser aprobada por el Congreso Nacional y por cada legislatura provincial, los últimos presidentes argentinos junto a los gobernadores de las provincias decidieron modificar la distribución a través de pactos fiscales consensuados entre los gobernadores o, en casos más arbitrarios, a través de decretos presidenciales.
Una vez explicado el sistema de coparticipación, pero antes de abordar el actual conflicto que la Ciudad sostiene con Nación por la respectiva quita de fondos coparticipables a dicha jurisdicción, es necesario hacer un breve recontó histórico sobre los fondos que la CABA recibió en los últimos años.
Previo al mandato de Mauricio Macri, el decreto 705/2003 disponía que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires recibía un 1.4% de los fondos coparticipables. Al iniciarse su gobierno, el presidente y ex jefe de gobierno porteño, dictó el decreto 196/2016 que disponía una elevación de ese porcentaje a un 3.75% con la excusa de la creación de la Policía de la Ciudad. Recordemos que la Constitución Nacional establece que “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos”. En 2018, el mismo presidente, a través del decreto 257/2018 redujo en un 0.25% el porcentaje correspondiente a CABA, dejándolo en un 3.5.%.
La problemática actual comenzó cuando el nueve de septiembre de 2020, el actual titular del Poder Ejecutivo argentino, Alberto Fernández, sancionó unilateralmente el decreto 735/2020, derogando los dos decretos anteriormente mencionados y asignándole a CABA un porcentaje del 2.32% hasta que el Congreso Nacional aprobase dicha decisión, estableciendo que, una vez sancionada la ley, el porcentaje volverá al monto original de 1.4% (porcentaje, que como fue mencionado anteriormente, era el dispuesto previo al gobierno de Mauricio Macri). El decreto también creó el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires constituido por los fondos recuperados. En otras palabras, este decreto quitó fondos de coparticipación dedicados a CABA para destinarlos a la Provincia de Buenos Aires. Dicha decisión afectó claramente los intereses del jefe de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Horacio Rodríguez Larreta, quien, al enterarse de dicha maniobra, declaró públicamente su postura opositora y expresó que llevaría dicha cuestión a la Corte Suprema ya que supuestamente es inconstitucional.
Fuente: Télam
Sin lugar a dudas, el anuncio de la quita de fondos a la Ciudad aquel nueve de septiembre del 2020 fue sorpresivo. Sin embargo, aún más impactante fue su respectiva ratificación legal por parte del Congreso Nacional, en particular en la Cámara de Diputados, el pasado primero de diciembre ya que la actual coalición gobernante no goza de mayoría en la Cámara baja—posee 119 bancas sobre 257— y necesitó de la adhesión de otros bloques parlamentarios para que la quita de fondos a la Ciudad obtenga legitimación legal.
Lo interesante del mencionado fenómeno es que una norma que le permite al Estado Nacional modificar la asignación de fondos de una jurisdicción de forma unilateral, fue apoyada por bloques parlamentarios pertenecientes a provincias del interior que en otros proyectos han decidido no acompañar al gobierno. Uno podría preguntarse ¿Cómo es que el gobierno logró el apoyo de estos bloques en una ley tan sensible? y ¿qué rol ocupan los gobernadores de las provincias del interior en la sanción de esta ley?
Las posibles respuestas a estos interrogantes se pueden encontrar en numerosa bibliografía donde diversos autores, dedicados a estudiar el sistema político argentino y sus particularidades, sostienen que son los gobernadores de las provincias, sobre todo de aquellas provincias donde el mandatario está en su cargo hace muchos años, quienes influyen en la composición de las listas de diputados y senadores de sus respectivos partidos que llegan al Congreso Nacional. Por lo tanto, los legisladores les responden a ellos a la hora de apoyar o no una norma ya que los mismos controlan sus carreras políticas. Así lo sostiene Jones (2002) al expresar que “los líderes de los partidos provinciales son responsables de elaborar las planillas y de dirigir las campañas para el congreso nacional, los gobiernos de las provincias y las oficinas municipales”.
Normalmente, los líderes de los partidos provinciales suelen ser los gobernadores o ex gobernadores que mantienen un peso en la política provincial.
Ahora bien, el interrogante que surge es ¿cómo obtienen los gobernadores semejante poder de influencia? Una posible respuesta se debe a la legislación electoral argentina la cual faculta a las distintas provincias a organizar las elecciones y les permite a los partidos provinciales, tales como el Movimiento Popular Neuquino, presentar candidatos a legisladores nacionales. Esta posibilidad de obtener legisladores de su mismo color partidario en el Congreso les da a los mandatarios provinciales fuertes incentivos para intentar conseguir representantes que les respondan a ellos y así influenciar la política nacional desde el Poder Legislativo. Así lo expresa Benton (2003) al escribir que “las elecciones organizadas por las provincias exigen que los políticos que aspiran a puestos locales o nacionales creen bases provinciales de apoyo y que las máquinas locales de los partidos supervisen las campañas” (p.105).
Además, los candidatos a legisladores pertenecientes al mismo color político del gobernador de la provincia que buscan representar, suelen tener el camino al Congreso más fácil que sus competidores ya que los mandatarios provinciales poseen importantes recursos, tales como el manejo de fondos públicos y de la estructura estatal subnacional, que son utilizados a su favor en momentos de campaña electoral.
Otro aspecto importante que favorece a los gobernadores tiene que ver con las particularidades del sistema de partidos argentino donde el peronismo, el partido considerado predominante en el país, es excesivamente desestructurado y posee diversas variantes a lo largo y ancho del territorio nacional por lo que es común que cada jurisdicción tenga su propio peronismo provincial donde el gobernador sea el líder del mismo y no se vea influenciado por el presidente de la Nación, incluso aunque el mismo sea peronista. Una tercera característica que beneficia a los mandatarios subnacionales es la forma en la que se vota a los legisladores: a través de boletas de papel con listas cerradas donde el orden de las mismas es definido por los referentes del partido.
Esto le otorga un inmenso poder al gobernador ya que es él quien define el respectivo orden en caso de ser el líder del partido provincial. Es más, Benton (2003) manifiesta que “los líderes políticos provinciales pueden moldear la carrera y el destino electoral de sus representantes ante el congreso nacional (…) gracias a este control, los presidentes regularmente buscan el apoyo de los gobernadores y los líderes políticos locales para políticas de gran escala o impopulares, especialmente aquellas que requieren el apoyo del congreso” (p. 110). Estas particularidades dotan a los gobernadores que comandan sus respectivos partidos provinciales de un fuerte poder a la hora de realizarse elecciones legislativas y de una importante influencia futura cuando el Estado nacional necesite del apoyo de otros bloques para aprobar leyes en el Congreso.
Desarrollada conceptualmente la teoría del poder de los gobernadores, es necesario buscar su veracidad en la práctica y una gran oportunidad que se nos presenta es la reciente aprobación del proyecto de ley que le quita fondos a la Ciudad. La mencionada norma, impulsada por el bloque oficialista, conto con el visto bueno de la diputada Alma Sapag, la única diputada perteneciente al Movimiento Popular Neuquino, partido que gobierna Neuquén desde hace 57 años . También decidieron acompañar el proyecto los cuatro diputados del bloque “Córdoba Federal” quienes pertenecen al mismo partido que el gobernador cordobés, Juan Schiaretti.
Además, el apoyo de los diputados del interbloque “Unidad Federal para el Desarrollo” también fue clave para que la norma sea aprobada. Dicho interbloque está compuesto por algunos diputados que no pertenecen al mismo partido que el gobernador de la provincia donde fueron electos por lo que no responderían al mismo y su apoyo a la norma se puede deber a otras razones. Sin embargo, otros integrantes del interbloque si son del mismo color político que los gobernadores de sus respectivas provincias y estos pueden haber influenciado en la decisión del interbloque de brindar su consentimiento al proyecto.
El apoyo parlamentario de los mencionados bloques junto con la noticia de que el ministro del Interior, Eduardo de Pedro, aquella madrugada del primero de diciembre pasó la noche en el recinto, nos demuestra que la aprobación de la ley estuvo supeditada a extensas negociaciones entre el Estado nacional, a través de su ministro del Interior, y de algunos Estados subnacionales claves, a través de los diputados que responden a sus gobernadores.
Normalmente, el apoyo de los gobernadores a un proyecto impulsado por el Estado nacional no es gratis, los líderes provinciales buscan beneficios para sus respectivas jurisdicciones por lo que no sería de extrañar que en los próximos meses el Estado nacional decida girar fondos adicionales o anunciar obra pública en aquellas provincias donde los gobernadores prestaron su contingente legislativo para aprobar la ley. Esto es algo que de por si no tiene connotación negativa ya que es parte de la “rosca política”.
Sin embargo, en un tema tan sensible como lo es la coparticipación federal de impuestos, uno esperaría que las reglas que definen dicha repartición sean transparentes, imparciales y de acuerdo a criterios objetivos y no fruto de negociaciones políticas y de devolución de favores. La clase política argentina se encuentra ante un gran desafío: debe sancionar una nueva ley convenio, a pesar de las enormes dificultades que esto implica, si quiere un sistema de coparticipación libre de arbitrariedades.
Referencias bibliográficas:
· Benton, Allyson Lucinda (2001), “Presidentes fuertes, provincias poderosas: la economía política de la construcción de partidos en el sistema federal argentino” en Política y Gobierno, V. 10, N° 1:103-137.
· Jones, Mark P. (2002), “Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Chamber of Deputies”, en S. Morgenstern and B. Nacif (eds.), Legislative Politics in Latin America, Nueva York, Cambridge University Press.
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