Modernización del Estado en América Latina: consideraciones y perspectivas

por Kevin Andrés Güelfi, politólogo (UBA)

Comité de Agenda Pública y Economía - Estela Sur

“¡El Estado no puede con todo!”
Lionel Jospin.

El Estado ya no es lo que era. Durante el siglo XX, el modelo de organización social por antonomasia fue el Estado de bienestar. La administración pública, con su estructura verticalista y jerárquica, extendía su capilaridad institucional sobre la totalidad del territorio, asumiendo un rol activo en la regulación de todos los ámbitos que estuvieran bajo su control y demandaran su acción. En las décadas del '80 y '90, no obstante, este modelo comenzaría a debilitarse. La globalización, la transnacionalización del capital y el triunfo del neoliberalismo abrieron el camino hacia las reformas del Estado y la pérdida de su capacidad de agencia. En forma simultánea, una sociedad cada vez más informada y demandante iba tomando forma. Así, el cambio de siglo tuvo como paradójica coincidencia un Estado debilitado que debía hacer frente a las demandas crecientes de una sociedad civil activa y participativa. Desde entonces, los Estados latinoamericanos han atravesado un lento pero progresivo – aunque aún incipiente - proceso de modernización al interior de sus estructuras administrativas, producto tanto del aumento de las demandas ciudadanas como del impacto tecnológico de la cuarta revolución industrial. Como si fuera poco, irrumpe en el escenario internacional un fenómeno imprevisto: el COVID-19. La crisis sanitaria mundial puso en jaque la capacidad de acción por parte de los Estados. Estos se vieron obligados a tomar medidas urgentes que lograran contener la propagación del virus, así como también debieron forzosamente acelerar la modernización de sus administraciones a los fines de adaptarse al nuevo contexto. Así, los Estados latinoamericanos parecen evidenciar un proceso de reestructuración interna, tanto a nivel del back office como del front office, incorporando nuevas herramientas tecnológicas y profundizando el alcance de las ya existentes. En vistas del presente contexto, y a raíz de este nuevo impulso hacia la modernización en América Latina, es que cabe precisar ciertas consideraciones.


Primero, algunas aclaraciones terminológicas. Es frecuente el empleo indistinto de conceptos como “digitalización”, “modernización”, “gobierno electrónico”, “gobierno digital”, “gobierno abierto” y “Estado abierto” cuando, en realidad, aluden a fenómenos distintos. La primera diferencia radica entre los primeros dos conceptos mencionados. Mientras que la digitalización es el proceso mediante el cual una estructura abandona el formato analógico y pasa a ser digital, la modernización no es un mero procedimiento técnico de introducción de nuevas tecnologías, sino que involucra un proceso político y social complejo cuyo objetivo es fortalecer la relación entre el Estado y la sociedad civil (Asinelly, Alvarez Travieso y Yodert, 2008). Por otra parte, suelen emplearse como sinónimos las nociones de “gobierno electrónico” y “gobierno digital”. No obstante, el primero hace referencia a la implementación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante, TIC) con el objetivo de mejorar la información y los servicios ofrecidos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar la transparencia del sector público y la participación ciudadana (CLAD, 2007). El segundo, en cambio, es más abarcativo e implica modificaciones sustanciales a nivel estructural. Según la OCDE (2019), un gobierno digital debe cumplir con las siguientes dimensiones: ser digital por diseño, estar impulsado por los datos, actuar como plataforma, estar abierto por defecto, estar dirigido por el usuario y ser proactivo. El desafío para los Estados ya no es la incorporación de herramientas tecnológicas, muchas veces empleándolas en procesos burocráticos engorrosos diseñados sobre una lógica analógica, sino la promoción de un proceso de modernización continuo de manera cohesiva, coherente y participativa (Ubaldi, 2020). Por último, entre los términos “gobierno abierto” y “Estado abierto” hay una diferencia de alcance. El gobierno abierto es aquel que practica la transparencia y el acceso a la información, la participación ciudadana y la colaboración entre múltiples actores, tanto en la formulación de políticas públicas como en la provisión de servicios (López Egaña, 2014). Así planteado, parecería hacer referencia exclusivamente al poder ejecutivo, dejando por fuera al resto de los ámbitos institucionales que conforman la administración pública. Para englobar a la totalidad del Estado es que se utiliza el concepto “Estado abierto”, incluyendo a empresas públicas, organismos descentralizados, entes públicos no estatales e, incluso, empresas y organismos que reciben financiamiento o subsidios estatales (Oszlak, 2013).


Segundo, la modernización no es un fenómeno aislado de nuestro tiempo sino que es la punta del iceberg de un proceso que se viene desarrollando desde los años '80. Tras las reformas de primera generación, cuyo objetivo era la corrección de las deficiencias estructurales e incapacidades gubernamentales, los Estados latinoamericanos adoptaron programas de ajuste fiscal mediante políticas de desregulación, descentralización, privatización, tercerización y reducción de personal (Oszlak, 2020). El Estado se achicaba y aparecían, en su lugar, dos nuevos conceptos provenientes del mundo corporativo: gobernanza y Nueva Gestión Pública (en adelante, NGP). El primero hace referencia al proceso por el cual el gobierno, las empresas privadas, las organizaciones de la sociedad y los ciudadanos interactúan y definen conjuntamente sus objetivos de convivencia y las formas de coordinación. La dirección de la sociedad trasciende la acción gubernamental y se distribuye en innumerables nuevos actores. En sintonía con la gobernanza, la NGP entra en escena como un nuevo modo de administrar el aparato estatal. Frente a la tradicional administración burocrática, la NGP se caracteriza por la observación de las tres “E” (economía, eficacia y eficiencia); una administración ligera y especializada; una descentralización de la toma de decisiones; el uso de incentivos de mercado dentro de la administración pública; una orientación hacia los usuarios; y un énfasis en el desempeño (Aguilar Villanueva, 2006). En paralelo a este proceso de reestructuración interna, en la década del '80 la región atravesaba la “tercera ola de democratización”. Mientras que en 1974 existían 40 democracias en el mundo, para 1999 el número había ascendido a 120 (Møller y Skaaning, 2013). A medida que la democracia se expandía en la región, una sociedad más activa iba exigiendo a los gobiernos nuevas demandas. Asimismo, un último fenómeno de insoslayable impacto se suma a este escenario de fin del siglo pasado: la tercera revolución industrial. Innovaciones en el ámbito de las telecomunicaciones como Internet y en el de las energías renovables irrumpieron en el escenario internacional. Hoy, a 30 años de distancia, ya nos encontramos atravesando la cuarta revolución industrial: nanotecnología, robótica, Internet de las cosas, Inteligencia Artificial, Big Data, machine learning, comunicación digitalizada, blockchain, sistemas de reconocimiento facial, entre otros, son los conceptos que inundan nuestro tiempo. Frente a este escenario de disrupción tecnológica sin precedentes, el aparato institucional del Estado necesita de nuevas capacidades y recursos a los fines de adaptarse al nuevo ritmo de innovación (Oszlak, 2020). En suma, las reformas de Estado, la tercera ola de democratización y el desarrollo tecnológico abonaron el terreno para el actual avance en los procesos de modernización. Crearon las condiciones de posibilidad para que los Estados latinoamericanos destinen esfuerzos cada vez mayores a la modificación y reestructuración tanto de su estructura de funcionamiento interna como de su relación con la sociedad.


Tercero, en los últimos años América Latina ha avanzado gradualmente en una estrategia de modernización. Según el Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico, ocho países de la región (Uruguay, Argentina, Chile, Brasil, Colombia, Perú, Ecuador y Paraguay) exhibieron valores por encima del promedio continental. Asimismo, de los mencionados países, Uruguay (0.8500), Argentina (0.8279) y Chile (0.8259) se encuentran entre los primeros 50 países del ranking mundial (ONU, 2020). Por otra parte, el 74% de los países de América Latina presenta una estrategia nacional de gobierno digital (OCDE, 2016). Otro indicador para medir el grado de modernización es el Índice de Gobierno Digital. Según las últimas estimaciones, Colombia se ubica en el primer lugar (0.73) seguido por Uruguay (0.60) y Brasil (0.52) (OCDE, 2019). A su vez, América Latina presenta un crecimiento vertiginoso en el Índice de Digitalización: pasó de 0.20 en 2004 a 0.51 en 2018 (CEPAL y CAF, 2020). A nivel nacional, es posible detectar programas orientados hacia la creación de administraciones más ágiles, eficientes e inclusivas. Así, Argentina cuenta con la Agenda Digital Argentina, plan erigido sobre la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible; el programa Aprender Conectados y la plataforma educativa Seguimos Educando; y el programa País Digital cuyo objetivo es la modernización de la administración pública. Brasil, por su parte, presenta un portal web llamado Gov.Br que concentra los distintos portales gubernamentales; una Red Nacional de Gobierno Digital (Rede Gov.Br) para la articulación de los niveles de gobierno; y la recientemente aprobada Ley de Gobierno Digital, que estipula el marco normativo de modernización. Del otro lado de la cordillera, Chile se ha mostrado sobradamente productivo en el desarrollo de políticas de modernización; entre ellas, se destacan: Plan Solidario de Conectividad, Estado Cero Filas, Hospital Digital, Clave Única y Digitaliza tu PYME. Colombia cuenta con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia y El Futuro Digital es de Todos como sus principales instrumentos de planificación. Por otro lado, Paraguay guía su modernización alrededor del Plan Nacional de Desarrollo, Paraguay 2030 y la Agenda Digital; a raíz de la pandemia, lanzó la plataforma digital La Escuela en Casa. En cuanto a Perú, sus principales herramientas de transformación digital son la Ley de Gobierno Digital y la plataforma digital GOB.PE. Por último, Uruguay es el líder regional en modernización. El país oriental exhibe la Agenda Uruguay Digital 2020, el Plan de Gobierno Digital 2020, la AGESIC, el Plan Ibirapitá y el Plan Ceibal, entre otros. (OECD et al., 2020; CEPAL y CAF, 2020). Es evidente que la región está todavía lejos de los niveles de modernización preponderantes en otros rincones del globo. Sin ir más lejos, la tasa promedio regional de trámites que se pueden empezar en línea es del 41% (frente al 81% de la OCDE) (Roseth et al., 2020). No obstante, los esfuerzos preliminares están hechos, el camino está trazado y la región está lista para transitarlo.


Una cosa es cierta: la modernización llegó para quedarse. La asimilación de los avances tecnológicos por parte de la gestión pública de los países de América Latina es un hecho. En adelante, los Estados deberán afrontar el desafío de ya no adaptarse a las circunstancias de un mundo siempre – y cada vez más – cambiante y amorfo, sino de asumir la posición de liderazgo de dicho mundo. En este sentido, la actual crisis sanitaria es una oportunidad de que los Estados recuperen las capacidades que alguna vez supieron detentar y, al igual que en el pasado, tomen la delantera en la dirección del mundo que está por venir.


Bibliografía

Aguilar Villanueva, Luis F. (2006). Gobernanza y gestión pública. Fondo de Cultura Económica.

Asinelli, C., Alvarez Travieso, M.F. y Yodert, P. (2008). El proceso de modernización del estado en la Argentina: Características y particularidades de un pensamiento propio e innovador. Cuadernos de Administración, (39),83-95. ISSN: 0120-4645. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=225020360007.

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2007). Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico. Documentos CLAD. Disponible en: https://clad.org/wp-content/uploads/2020/10/7-Carta-Iberoamericana-de-Gobierno-Electr%C3%B3nico-2007-CLAD.pdf.

CEPAL y CAF (2020). Las oportunidades de la digitalización en América Latina frente al Covid-19. Editorial CEPAL, CAF. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/45360-oportunidades-la-digitalizacion-america-latina-frente-al-covid-19.

López Egaña, J.F. (2014). ¿Pueden los estados seguir gobernando nuevas ciudadanías bajo viejos paradigmas? Los desafíos políticos del Gobierno Abierto en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Møller, J. y Skaaning, S.E. (2013). “The Third Wave: Inside the Numbers”. Journal of Democracy, Volume 24, Number 4, October 2013, 97-109.

OECD (2016). Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264266391-es.

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OECD et al. (2020). Perspectivas económicas de América Latina 2020: Transformación digital para una mejor reconstrucción, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f2fdced2-es.

Organización de las Naciones Unidas (11 de mayo de 2021). Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico (EGDI). Disponible en: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data-Center.

Oszlak, O. (2013). Estado abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública. En XVIII Congreso Internacional del CLAD. Congreso llevado a cabo en Montevideo, Uruguay.

Oszlak, O. (2020). El Estado como regulador, proveedor de servicios y promotor de la innovación. Desafíos de la administración pública en el contexto de la revolución 4.0, 25-57.

Roseth, B., Reyes, A., y Santiso, C. (Eds) (2020). El fin del trámite eterno. Ciudadanos, burocracia y gobierno digital. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Ubaldi, B. (2020). El Estado como regulador, proveedor de servicios y promotor de la innovación. Desafíos de la administración pública en el contexto de la revolución 4.0, 181-209.

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