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Análisis en perspectiva comparada de los programas de transferencias condicionadas: “Asignación Universal por Hijo” y “Chile Crece Contigo”.
Por Ariana Belloni
1. INTRODUCCIÓN
En el presente artículo realizaremos un acercamiento a los programas de transferencias condicionadas de ingreso (PTC) a partir de la comparación del programa “Chile Crece Contigo” y la “Asignación Universal por Hijo” desde un enfoque de igualdad de género. Los PTC se han impuesto en Latinoamérica como la principal forma de intervención de los gobiernos para atender a la población en situación de pobreza, mediante la garantía de cierto nivel básico de ingresos monetarios. Una de las particularidades que asumieron estos programas es su focalización en las mujeres (Rodríguez Enríquez, 2011: 6). Sin embargo, buscaremos mostrar cómo si bien dichos programas buscan alcanzar la universalidad de la protección social, presentan algunas restricciones efectivas (Isnaldi, 2015: 84). Destacando que el programa chileno promueve mayores avances en materia de equidad de género que no han sido tenidos en cuenta en la formulación del programa argentino. Consideramos que poner en evidencia estas cuestiones es imprescindible para ajustar el diseño e implementación de los PTC, a fin de evitar una profundización de la igualdad de género y para poder alcanzar sistemas de protección social que permitan construir sociedades más justas y equitativas, que ofrezcan mejores condiciones para todos los ciudadanos (Filgueira, 2006: 20).
Si observamos a la gran mayoría de las políticas latinoamericanas podemos ver que el hecho de que un programa esté dirigido a las mujeres, no implica que tenga incorporado un enfoque de género, ni garantiza que contribuya a la promoción de sus derechos. Esto sucede, principalmente, porque los beneficios otorgados en los programas no las asiste a ellas en tanto personas, sino que es un derecho derivado de su relación de parentesco con los verdaderos portadores de este derecho, es decir, los niños, niñas y adolescentes. En consecuencia, en los PTC las mujeres funcionan como beneficiarias operativas, cuya función es administrar el monto recibido para los diferentes miembros del hogar o de la familia (Filgueira, 2011:35).
Rodríguez Enríquez (2011:6) propone que para estudiar a los PTC en perspectiva de género debemos preguntarnos por las siguientes cuestiones:
¿El programa constituye un derecho a los niños y niñas y por lo tanto un derecho derivado para las madres? En este punto se propone observar la titularidad del derecho, en tanto aquellos programas en donde las mujeres son portadoras de derechos propios y no derivados. Esto es una fuerte potencialidad para la constitución de la igualdad de género. Además, se plantea observar si el otorgamiento del beneficio parte de algún tipo de rol específico de las mujeres dentro del hogar.
¿Qué impactos y potencialidades tienen los PTC para redistribuir trabajo remunerado y no remunerado? Aquí nos centramos en observar aquellos componentes de los programas que promuevan la redistribución del trabajo remunerado, no remunerado, productivo y reproductivo. Los programas que lo incluyen poseen fuerte potencialidad para la igualdad de género.
La importancia de estudiar a las políticas sociales desde un enfoque de género recae en que estas funcionan como herramientas de los regímenes de bienestar que intervienen en la configuración de las relaciones sociales y de género, en la medida en que activan supuestos acerca de los roles de género y del lugar asignado a familias y mujeres en la provisión de bienestar (Esquivel en Micha, 2018: 23).
2. “ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO” Y “CHILE CRECE CONTIGO” EN PERSPECTIVA COMPARADA
La Asignación Universal por Hijo (AUH) aplicada en Argentina desde 2009 es una política nacional dirigida a niños, niñas y adolescentes menores de 18 años o hijos con discapacidades sin límite de edad, cuyos padres, madres y/o tutores se encuentren por fuera del mercado laboral (ANSES, 2021). El programa está articulado en torno a un sistema de transferencias condicionadas de ingresos a aquellas familias en situación de vulnerabilidad social y tiene por objetivo ampliar el acceso a la protección social. Para esto el programa incorpora condicionalidades en salud y educación a los fines de extender los impactos a largo plazo y busca romper los ciclos intergeneracionales de la pobreza. Es por esto que el 80% de la Asignación se cobra mensualmente y para recibir el 20% restante, y seguir cobrando el 80%, una vez por año se debe acreditar asistencia a la escuela y controles de salud (UNICEF, 2018: 24). La AUH se ha convertido en la política social más importante en los últimos años en la Argentina en términos de cobertura y presupuesto, ya que incorporó al esquema de protección social a más de 3,5 millones de niños, niñas y adolescentes realizando un desembolso de $1488 millones para el pago de la prestación (Isnaldi, 2015:9). Dicho programa se encuentra a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y de acuerdo con un cambio en la normativa (a partir del decreto 614/2013) realizada por el organismo a poco tiempo de su lanzamiento, la prioridad para el cobro y la titularidad de la AUH fue otorgada a las madres. Frente a esto podemos ver que en la AUH las mujeres representan el 97,1 % de los titulares de la prestación (Isnaldi, 2015: 9).
Por otro lado, si observamos el caso chileno estudiaremos al programa “Chile Crece Contigo”. Dicho programa fue lanzado en el año 2009 y se trata de un subsistema de protección integral a la infancia que tiene como objetivo acompañar, proteger y apoyar integralmente a todos los niños, niñas y sus familiares a través de acciones y servicios de carácter universal pero también realizando acciones focalizadas que funcionan como apoyos especiales a aquellos que presentan alguna vulnerabilidad mayor (Chile Crece Contigo, 2021). El programa se estructura a partir de diversos ministerios como son Desarrollo Social, Educación, Salud, y el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (Yáñez, 2017:4). Los niños y niñas quedan integrados al sistema “Chile Crece Contigo” cuando sus madres realizan el primer control de embarazo en el sistema público de salud. Allí se inicia su acompañamiento personalizado a la trayectoria de desarrollo que llega hasta el término del primer ciclo básico (alrededor de los 8 o 9 años de edad) (Chile Crece Contigo, 2021). Decidimos tomar este programa ya que, como veremos a lo largo del artículo, se trata de una política diseñada a partir del reconocimiento de la necesidad de conciliar el trabajo remunerado y no remunerado y reconoce la necesidad de pensar el tema del cuidado desde una perspectiva de derechos y de igualdad. Esta clase de programas dan cuenta de la aparición de la cuestión del trabajo no remunerado y la situación de desigualdad de las mujeres en la agenda pública y apuntan a una creciente incorporación de la temática de género, infancia y familia en el paquete de bienestar de los países (Filgueira, 2011: 36). Es aquí donde vamos a encontrar ciertos puntos de quiebre con el caso argentino.
2.1. Titularidad del derecho
Como mencionamos al comienzo de nuestro ensayo, una de las cuestiones que debemos tener en cuenta para determinar si un programa de transferencias condicionadas está estructurado en torno a la equidad de género, es la titularidad del derecho (Rodríguez Enríquez, 2011:19).
Si observamos la AUH podemos ver que el programa le corresponde a la madre o el padre que viva con los menores. Sin embargo, se encuentra mencionado que la asignación es cobrada por uno de los padres pero se prioriza a la madre (ANSES, 2021). A partir de esta cuestión, Micha (2018:220) explica que el programa se encuentra feminizado y que conlleva un sesgo maternalista. Esto es así ya que queda en evidencia que se considera a la familia como la unidad social principal encargada del bienestar de sus miembros y es la mujer madre la que absorbe la mayor responsabilidad en tanto son las receptoras principales de los beneficios de asistencia social. En consecuencia, las mujeres reciben beneficios principalmente como sujetos dependientes. Algunas autoras feministas concluyen en que esta política social no está construida a partir de una concepción neutral al género, sino que se configura en función de supuestos y representaciones culturales de los roles y los intereses de género que son socialmente compartidos (Fraser, Molyneux y Orloff en Isnaldi, 2015: 24). Isnaldi (2015: 34) explica que si bien la AUH otorga un beneficio monetario que las mujeres antes no poseían, y esto podría dar lugar a un empoderamiento dentro del hogar en relación con sus parejas/cónyuges, el tipo de compensación que se les ofrece es de carácter limitado en tanto solo son retribuidas por cumplir con su rol doméstico, sin considerar sus capacidades y habilidades como individuos.
Frente a esto, podemos encontrar una situación muy diferente en torno a la formulación de la política chilena. El programa “Chile Crece Contigo” (ChCC) tiene, como mencionamos, el objetivo de disminuir o erradicar las desigualdades desde la primera infancia pero a diferencia del caso argentino, aborda esta cuestión desde una perspectiva de género, donde se tienen en cuenta ciertas cuestiones como, por ejemplo, los cuidados al interior del hogar. Esta política pública parte de la concepción de que el cuidado de menores y/o adultos dependientes es y ha sido una tarea asumida principalmente por mujeres, y busca disminuir la carga que recae sobre las mujeres madres, entendiendo que dificulta el logro de su autonomía económica y que encuentra su origen en la división sexual del trabajo (Yáñez, 2017:4). Es decir, se trata de una política que busca cubrir dos frentes de inequidad. Por un lado, busca el desarrollo integral de los niños y niñas en sus primeros años de vida y romper la pobreza intergeneracional como en el caso argentino. Pero además, busca educar en materia de cuidados y trabajo no remunerado y aportar a la inserción de las mujeres en el mercado laboral (Yáñez, 2017: 9). Por eso consideramos que las mujeres no son tomadas como sujetos derivados de los beneficios del programa.
2.2. Distribución del trabajo remunerado y no remunerado
Otro de los puntos que mencionamos y podemos utilizar para observar la búsqueda de equidad de género de los programas según Rodríguez Enríquez (2011:19) recae en aquellos componentes de los programas que promueven la redistribución del trabajo remunerado, no remunerado, productivo y reproductivo.
Si observamos el caso de la AUH, Isnaldi (2015: 36) explica que este programa no libra a las mujeres del trabajo doméstico ni se enfoca en facilitar su incorporación al mercado laboral. El programa carece del establecimiento de estrategias dirigidas a fortalecer el desarrollo humano de los adultos a cargo de los niños y niñas, y además, incrementa las cargas en las tareas de cuidado por la vía de las condicionalidades asociadas al cumplimiento de ciertos compromisos como la educación, salud, alimentación y nutrición que si no son cumplidas pueden sufrir la suspensión de los beneficios. El enfoque feminista explica que el aumento de las tareas de cuidado que se ven incrementadas genera un exceso en el trabajo doméstico no remunerado, en especial de las mujeres, y refuerza la división sexual del trabajo en el hogar. En conclusión, esta sobrecarga de trabajo doméstico de las mujeres de bajos recursos menoscaba su autonomía y enfatiza su vulnerabilidad como mujeres madres y pobres, en la medida en que no promueve el acceso al empleo y la búsqueda de autonomía no se encuentra como uno de los objetivos principales en la formulación del programa. Si bien tenemos en cuenta en que la AUH se trata de un programa social y no de empleo, esta política no considera el contexto de segregación y discriminación al que se enfrentan estas mujeres, y no les ofrece herramientas para enfrentar dichos obstáculos ni para mejorar sus oportunidades de acceso al empleo como mecanismo de superación de estos problemas (Isnaldi, 2015: 54).
Por otro lado, si observamos al programa chileno nos encontramos con una situación diferente, ya que si bien esta política tiene su foco en la superación de la desigualdad desde la primera infancia, el cuidado de niños está directamente relacionado con quién los cuida (rol tradicionalmente adjudicado a las mujeres) lo que lleva a tener en cuenta que uno de los factores más determinantes de la inserción laboral está relacionado con la presencia de niños y niñas en el hogar. Esto da lugar a que el ChCC incluya consideraciones en su formulación de acuerdo al reconocimiento de la importancia de la paridad en la responsabilidad de padres y madres en la crianza, y esto implica cambios incluso legales y el establecimiento de un sistema de cuidado que efectivamente garantice la posibilidad de las mujeres para ingresar al mercado laboral. Es así que este programa se convierte en la primera política pública intersectorial del país que problematiza por primera vez desde las políticas públicas el cuidado como un “emblema para la división sexual del trabajo” y también aboga por la igualdad de niños y niñas (Yáñez, 2017: 37). Para lograr esto lo hace a través de, por ejemplo, la creación de talleres destinados a compartir experiencias de crianza y de recibir orientaciones en problemas específicos para fortalecer el desarrollo de niños y niñas, que está destinado a encuentros de madres, padres, cuidadoras y cuidadores. Con el objetivo de dejar en evidencia que es importante que las tareas de cuidado y crianza sean tareas compartidas entre la madre y el padre, sean convivientes o no. Además, el programa brinda la posibilidad de hacer uso de “salas cuna” para que los padres puedan encontrar trabajo, y así lograr una mayor participación laboral de la mujer.
3. CONCLUSIONES
Luego del estudio en perspectiva comparada de dos programas de transferencias condicionadas de la región latinoamericana, la “Asignación Universal por Hijo” en Argentina y “Chile Crece Contigo” en Chile podemos establecer que este último programa presenta mayores avances en la búsqueda de equidad de género de las mujeres que el caso argentino, en tanto además de poner el foco en la primera infancia, tiene en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres tanto en el ámbito laboral como en la distribución de las tareas de cuidado, lo que permite a esta política posicionarse como una de los programas sobre cuidados referente para toda América Latina (Yáñez, 2017:8). Este programa busca despojar la naturalización de las tareas de cuidado que recae sobre las mujeres y cuestionar los roles tradicionales patriarcales a fin de dejar de reproducir la discriminación social y económica de género. Sin embargo, Yáñez (2017: 54) explica que dentro del programa chileno, si bien se tuvo en cuenta la dimensión de género en el diseño de la política, se encontraron algunas fallas en la implementación que dan cuenta de la necesidad de seguir reforzando la calidad de estos programas.
Para finalizar, con nuestro artículo proponemos pensar a los programas de protección social en un sentido igualador. Para lograr esta última cuestión es necesario revisar las limitaciones que presentan los programas y pensarlos desde una perspectiva de género, donde se busque mejorar la situación de las mujeres avanzando en el debilitamiento de los elementos que restringen una inclusión social plena y su disfrute en un pie de igualdad de las oportunidades económicas y los esquemas de protección y promoción de bienestar.
Bibliografía
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Rodríguez Enríquez, C. (2011). Programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de género. ¿Por dónde anda América Latina?. CEPAL. Recuperado de: https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/5836/S1100854_es.pdf
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Yáñez, A. (2017). ¿Una política pública para la igualdad de género? Revisión de los objetivos y conceptos tras el diseño del Subsistema Chile Crece Contigo, desde una perspectiva feminista de los cuidados. Recuperado de: https://repositorio.uchile.cl/handle/2250/181069?show=full
Páginas web
https://www.crececontigo.gob.cl/beneficios/prestaciones-de-acceso-preferente-2/
https://www.anses.gob.ar/asignacion-universal-por-hijo
Editado por Lucía Chico