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Por Valentina Astudillo Naveda y Pedro Javier Funes
Licenciados en Relaciones Internacionales
Comité de Agenda Pública
Palabras Clave: Integración Regional ,Cooperación, Sudamérica, Mercosur
En un contexto de debilitamiento del orden liberal a nivel internacional, acompañado de una crisis del multilateralismo y un ascenso de nacionalismos ¿Cuáles son los desafíos que presentan las regiones? ¿Cuál será el rol que ocupará el Mercosur para la integración e inserción internacional de los países del Cono Sur en este nuevo escenario?
Desde la década de 1990 se ha visto un incremento a nivel global de las iniciativas de integración regional para el mejoramiento de las condiciones de desarrollo y mantenimiento de la paz bajo un espíritu democrático. Sin embargo, en los últimos años, es posible observar una crisis del multilateralismo, y desafíos al proceso de globalización, los cuales devinieron en un retroceso de estas iniciativas. En Latinoamérica el desmantelamiento de UNASUR y el ‘olvido’ del Mercosur son un claro ejemplo de ello.
En los últimos años, se han evidenciado tensiones internas y externas en los procesos de construcción en la región. La crisis del 2008 y la caída del precio de las commodities, las cuales han sido claves para la inserción internacional de Sudamérica; junto con una falta de coherencia en cuanto a los modelos de desarrollo de los gobiernos de la región, constituyeron las principales causas del deterioro de las organizaciones regionales existentes. En este panorama, surgieron nuevas iniciativas regionales como la Alianza del Pacífico, Tratado del Transpacífico de Cooperación Económica y Prosur marcando una ruptura respecto de los proyectos anteriores encaminados en el marco de la hegemonía progresista, dígase Unasur, Celac, Mercosur.
Como acelerador de estas tendencias en el 2020, irrumpió la crisis global del coronavirus que pone en tela de juicio el lugar (y la supervivencia) de los Estados-Nación, de los regionalismos y de la cooperación. Frente al COVID-19 muchos países han tomado medidas unilaterales para evitar la propagación del virus y han dejado de lado los esfuerzos multilaterales. Se trata de una crisis sanitaria de naturaleza irremediablemente global que estalla en un contexto de auge de identidades nacionales.
En el siguiente artículo nos preguntamos cómo será el escenario regional una vez superada la pandemia, en un contexto de crisis económica y social en nuestros países. ¿Cuál será el rol del Mercosur? ¿Acrecentará las tensiones que conducen a la desintegración o podrá reconstruirse para hacerle frente a estas tendencias?
El regionalismo latinoamericano
“Las ideas sobre el regionalismo latinoamericano tienen una larga historia, ya sea como expresión de autonomía o como manera de resistir a las intervenciones de las grandes potencias”
Aunque analizada y estudiada desde diversos enfoques y conceptualizaciones, la construcción de una región en América Latina nació a raíz de la reflexión sobre las posibilidades de alcanzar una mejor posición en los asuntos mundiales y los desafíos del desarrollo (económico) y la autonomía.
La integración regional en América Latina, caracterizada como novedosa tanto en la academia como en la praxis, ha sido testigo de diversos procesos, a veces complementarios y, otras veces siguiendo distintas direcciones. En sus inicios en los años ochenta, bajo la ola del regionalismo autonómico, el foco estaba puesto en lograr economías de escala y corregir las deficiencias del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, con una enérgica intervención del Estado en la economía .
Una década después, los procesos de regionalización en América Latina y en el mundo cambiaron su filosofía integracionista concibiéndola como un instrumento útil para enfrentar los desafíos de la globalización económica y financiera. En este contexto de grandes modificaciones en el escenario económico y político internacional, surgen nuevos procesos de integración, entre ellos los latinoamericanos. Es aquí, durante la llamada ola del regionalismo abierto que nace el Mercosur (1994), diferenciando el proyecto sudamericano del entonces Proyecto de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) que posicionaba a Latinoamérica bajo los intereses estadounidenses. De hecho, el Mercosur fue concebido como una herramienta para la mejor inserción internacional de las economías de la región.
Años más tarde, a mediados de los 2000, la región se destacó por ser un hervidero de innovación institucional. Se promovieron organizaciones y foros de concertación y cooperación buscando superar y mejorar, de algún modo, aquel regionalismo abierto de los años noventa. Surgieron, entonces, propuestas como la Comunidad Sudamericanas de Naciones, posteriormente Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Alianza Bolivariana de nuestra América - Tratado Comercial de los Pueblos (ALBA-TCP), y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). En cuanto al Mercosur bajo el regionalismo post hegemónico, se redefinió en clave de cooperación política y social, con avances en agendas de educación y salud, por ejemplo.
El regionalismo sudamericano: el caso del Mercosur
Los países latinoamericanos, en particular los del sur, constituyen una región en vías de desarrollo que posiciona la búsqueda de crecimiento económico y de influencia política como los pilares fundamentales de los esfuerzos de relaciones exteriores. Sin embargo, las condiciones desfavorables en términos económicos imposibilitan que cada país por su cuenta tenga las herramientas suficientes para establecer acuerdos favorables frente a las potencias globales y/o con instituciones de financiamiento internacional.
Ante la necesidad de mejorar las condiciones de posicionamiento internacional, de autonomía regional en asuntos internos y de desarrollo económico surgen procesos de vinculación entre países con el objetivo de complementar y articular sus estrategias comerciales, productivas y de desarrollo. Como así también se forman procesos políticos tendientes a lograr una coordinación de políticas y/o instituciones tomadoras de decisiones conjuntas.
Los sistemas productivos e industriales de los países sudamericanos y el mercado de consumo de la región ven a la integración como un potencial estimulador de la industria interna al establecer mecanismos de liberalización comercial intrarregional. A su vez, estos procesos dan lugar a la posibilidad de la introducción de las manufacturas producidas en los países que componen la región, incluso en situaciones en que no puedan competir con los productos provenientes de otros países.
Mercosur ¿Cómo “trampolín”?
El Mercado Común del Sur nace a partir del Tratado de Asunción en 1991, firmado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. Surgió como una iniciativa impulsada por los líderes sudamericanos, particularmente por Argentina (Pte. Menem) y Brasil (Pte. Collor de Mello), representando un cambio de gravedad de la región latinoamericana hacia la región sudamericana.
El objetivo principal del Mercosur, tal como expresado en su sitio oficial, es propiciar un espacio común que genere oportunidades comerciales e inversiones a través de la integración competitiva de las economías nacionales al mercado internacional. Si bien su nombre anhela un mercado común, la inexistencia de una libre circulación de todos los factores de la producción en la realidad lleva a que nos encontremos frente a una unión aduanera imperfecta. Es decir que actualmente no hay total consenso sobre un arancel externo común (AEC), sino que hay excepciones en su implementación.
Durante el período 1991-1998, el Mercosur alcanzó sus años dorados, logrando triplicar el comercio intrabloque y aumentar las exportaciones hacia otros países. Sin embargo, luego de las crisis en la región, el Mercosur se enfrentó a un cambio de perspectiva en la región que requirió una adaptación de su rol como herramienta de política exterior de los países miembros. El “giro a la izquierda” de los países sudamericanos puso como pilares principales la cooperación entre países del sur y una serie de medidas de proteccionismo industrial. En este sentido, la versatilidad del Mercosur, permitió el relanzamiento del bloque, a partir del año 2003, hacia metas vinculadas con la inclusión, el desarrollo productivo y la participación social y ciudadana. Se destaca, durante la década de los 2000, el retorno a la política y al rol conductor del Estado en la agenda de desarrollo y el fomento de la cooperación sur-sur y negociaciones externas en agendas no comerciales, con mayor protagonismo.
Luego de aproximadamente una década, se da comienzo a una nueva etapa en el desarrollo del Mercosur, caracterizada aún por la caída de los precios de las commodities, un desgaste político y crisis institucionales que dieron lugar a un nuevo cambio de orientación política en la región. Actualmente, marcado por la importancia de los presidencialismos en la definición del papel de la integración sudamericana, se pone en jaque la capacidad del Mercosur para redefinirse y mantener su relevancia, en un contexto global incierto y en el declive del multilateralismo.
A nuestro entender, el Mercosur en este nuevo escenario debiera retomar su función inicial de ser un trampolín que impulse la inserción internacional de sus miembros. Si bien se lograron grandes avances en las agendas de participación social, educativas y de salud, durante los años 2003-2012, la integración comercial se perdió de vista, volviéndose menos interdependientes los Estados sudamericanos. A fin de mantener su relevancia y recuperar su rol como actor internacional, el Mercosur debe volver a pensarse como un trampolín para la consolidación de relaciones comerciales entre sus miembros y a su vez con otros países.
En una arena política global tendiente al conservadurismo y a políticas de carácter nacionalista, es más esperable que pierdan importancia las agendas sociales en el ámbito de la integración regional, a medida que avanza la desintegración. En cambio, una perspectiva que plantee al organismo regional como posibilitador de la negociación y la comercialización con otros países y bloques, podría ser la base para lograr a futuro una mayor integración en otros ámbitos, y consolidar los mercados internos. Además, de esta manera, los países que se encuentran en condiciones desfavorables al momento de comercializar, adquieren una mayor fuerza como miembros de un organismo regional, que al posicionarse individualmente.
El futuro del Mercosur
El surgimiento de una pandemia ocasionada por la propagación del Covid-19, intensificó las tendencias nacionalistas y unilaterales ya preexistentes en el accionar de los países. En la región, los gobiernos respondieron a la crisis sanitaria de manera independiente, sin recurrir a esfuerzos conjuntos o a la cooperación, a excepción de la aprobación del Fondo de Emergencia para el combate coordinado contra el COVID-19. Lo cual nos demuestra un escenario regional nuevamente estancado.
Actualmente los países miembros del Mercosur plantean el libre comercio y aperturismo, con excepción de nuestro país. Sin embargo, esto no quiere decir que Argentina desvíe la mirada del bloque. Por el contrario, el Canciller Felipe Solá, afirmó que "los escenarios pueden ser varios, pero predomina la creencia de que el mundo que viene será un mundo de regiones”, haciendo referencia al deseo de recuperar el impulso en el Mercosur. Además, Argentina confirmó el compromiso de presentar una propuesta para la reforma necesaria del AEC, cuya función principal ha sido tener una política arancelaria coordinada para la mayoría de los productos posibles frente a terceros países, favoreciendo el comercio intrarregional a expensas de las importaciones extrabloque.
A pesar de las dificultades y aunque no siempre se pudo, nuestra región siempre ha mostrado voluntad y deseo de integración. Sin embargo, este impulso político no ha sido suficiente. Una vez más, los países del Cono Sur tienen el desafío de adaptación y reestructuración de sus objetivos frente a cambios globales y locales; como también frente a condiciones estructurales productivas y de infraestructura. “El Mercosur fracasa porque ni genera comercio intrabloque ni favorece la inserción internacional de los miembros”, apunta el politólogo Andrés Malamud (2020). En este sentido, ante la multiplicidad de intereses y la ausencia de incentivos para la cooperación, el pragmatismo y la hibridez del Mercosur deben volverse nuevamente una herramienta para recuperar el comercio entre sus miembros y para brindar mayor lugar y peso a negociaciones externas y la inserción internacional sudamericana.
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